Autor: Julián Loyo-Helo1
La iniciativa de reforma constitucional contempla la inversión privada pero no de manera dominante.
Una reforma en la Constitución política es la decisión política fundamental que cambia la forma de Estado, en consecuencia, cambia el modelo constitucional y las fuerzas que actúan sobre él. En un Estado la ordenación jurídica orienta las fuerzas emergentes y regula la dinámica del mercado trazando las coordenadas del régimen político y del desarrollo social de un país. No perdamos de vista que una “reforma” es un ejercicio de poder trascendental que traduce la voluntad de un pueblo en poder político dominante y éste, a su vez, en leyes vigentes. Incluso, por encima de tratados internacionales.
Lasalle afirma contundentemente que:
- La verdadera Constitución (…) reside siempre y únicamente puede residir en los factores reales y efectivos de poder que rigen dentro de esa sociedad. La Constituciones escritas, cuando no se corresponden con los factores reales de poder de la sociedad organizada, cuando no son más que (…) una hoja de papel”, se hallan y tienen necesariamente que hallarse irremisiblemente a merced de la supremacía de esos factores de poder organizado, condenadas sin remedio a ser arrolladas por ellos. (Lasalle, 2002, p. 123).
La teoría política enuncia que las sociedades funcionan por principios que garantizan su seguridad. Para lograrlo, se requieres de voluntades alineadas que se manifiesta en la aceptación de un ente denominado Estado como garante del orden social. Esas voluntades investidas de poder se materializan en una constitución política, es decir, en una pacto de voluntades que se transfieren para asegurar bienes supremos y garantizar el funcionamiento, ordenado, de la sociedad.
De tal manera que en palabras del autor citado tenemos claro que:
- Los problemas constitucionales no son, primariamente, problemas de derecho, sino de poder; la verdadera Constitución (…) sólo reside en los factores reales y efectivos de poder (…) las Constituciones escritas no tienen valor ni son duraderas más que cuando dan expresión fiel a los factores de poder imperantes en la realidad social. (Lasalle, 2022, p. 119)
Es preciso, enfatizar que las funciones de la Constitución según la teoría política, y particularmente (Lasalle 2002) son: La Constitución como regulación de la estructura, competencias y procedimientos de las instituciones; la Constitución como norma primaria sobre la producción jurídica o norma normarum (norma de las normas); la Constitución como fuente directa de los derechos fundamentales; la Constitución como factor de legitimación del sistema y de la integración de los diversos grupos sociales.
Con esa claridad y precisión, estamos en posibilidad de afirmar categóricamente que las “circunstancias”, desde el punto de vista estrictamente político, son determinantes para dar cauce a las decisiones públicas, en cada momento de la historia política las “circunstancias” se hacen presentes y son en gran media las justificaciones que permiten al Estado acentuar su poder legítimo.
En la actualidad, es decir, en el primer cuarto del siglo XXI, México se encuentra en una realidad que obliga a quien detenta el poder político a introducir las reformas necesarias para lograr la transformación de la vida pública de México.
El fondo de la cuestión, en esta idea, es hacer notar que las instituciones públicas responden a la fuerza política dominante y legítima; fuerzas legislativas mayoritarias o voluntad del poder ejecutivo, tratándose de regímenes presidenciales, por lo tanto, se requiere construir consenso a favor de la República y comunicar a sus gobernados la trascendencia de las decisiones.
El sector eléctrico, es el motor para mantener el crecimiento y desarrollo del país, tiene íntima relación con los modos y procesos de producción, de tal suerte que, su importancia es vital para desarrollar y mantener los procesos de industrialización; por ende, el desarrollo de las economías y el bienestar social. La frase del británico John Wesley “la electricidad es el alma del universo” adquiere una vigencia irrefutable.
En México, el sector eléctrico cruza por una “circunstancia” que obliga al Estado a generar equilibrios para garantizar un sistema justo y equitativo, romper las inercias y vencer resistencias a favor de la sociedad mexicana. Advirtiendo que se debe evitar caer en los excesos del Estado y los abusos del mercado, para ello, se requieren mecanismos y procedimientos institucionales eficientes y límites al mercado.
Se confirma lo que la iniciativa afirma “Al no existir un organismo de Estado capaz de equilibrar al costo de la electricidad entre sus diversos segmentos con una visión económica y social se impondría lisa y llanamente el interés económico privado. Esto ocurriría con la desaparición de la CFE, objetivo de la reforma energética”. Del año 2013.
[1] Electricidad como actividad estratégica.- La iniciativa busca contener el debilitamiento del Sistema Eléctrico Nacional y con ello, garantizar la seguridad energética y la seguridad nacional recuperando la Comisión Federal de Electricidad. Mantener y fortalecer la planeación, el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; significa que, el Estado asume la responsabilidad de garantizar los derechos humanos y asegurar que no se provoque una brecha de desigualdad creciente (situación que inevitablemente ocurrida si los privados dominan el mercado eléctrico).
[2] El Sistema Eléctrico.- Resuelve el problema de diseño institucional que la reforma de 2013 provocó al fragmentar la Comisión Federal de Electricidad en empresas autónomas denominadas Empresas Productivas Subsidiarias. Aunado a ello, se corrige su naturaleza jurídica de Empresa Productiva del Estado que dio origen a una contradicción, por un lado, como empresa productiva tiene el mismo objeto de las demás empresas competidoras del mercado, sin embargo, por otro, al ser del Estado tiene una finalidad diferente, garantizar el derecho de acceso a energía asequible y sostenible para todos de acuerdo con el objetivo siete de la Agenda para el Desarrollo Sostenible.
El problema de diseño institucional y su naturaleza jurídica han debilitado a la institución, haciéndola poco eficiente porque se encuentra sometida, al mismo tiempo, a las fuerzas del mercado y a las exigencias sociales para cumplir con los fines del Estado.
Por tanto, lo que señala la iniciativa es innegable. Pues “El predominio absoluto de los generadores privados dejaría en sus manos la determinación de la tarifa eléctrica de acuerdo con sus intereses económicos. La historia lo confirma”.
[3] Desaparición de Organismos Reguladores Autónomos.- Hay un falso dilema que tradicionalmente se argumenta, nacionalización versus privatización, la circunstancia actual de México y el sector eléctrico en particular exigen generar alianzas público-privadas que permitan asegurar el interés nacional, maximizar lo positivo que tiene la CFE en sus finanzas.
Contrario a lo que algunos especialistas señalan. No estamos ante un proceso de re-nacionalización, menos un intento de expropiación porque ninguno de los dos ha existido como tal, al menos en el sector eléctrico en México. Tampoco se está buscando la estatización; pues, no es lo mismo ser Estado propietario de los bienes públicos que pueden ser susceptibles de privatización para resolver las necesidades sociales a ser Estado propietario para cerrar la economía.
Dejar la electricidad a las fuerzas del mercado significa hacerla cada vez más inaccesible, generadora de pobreza energética y desigualdad social. Por cuanto hace a la desaparición de la Comisión Regulador de Energía (CRE), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la reincorporación del Centro Nacional de control de Energía (CENACE).
No hay duda, “En México, con profunda desigualdad social, los grupos más desfavorecidos estarían imposibilitados en pagar tarifas comerciales”. “Los 43 millones de usuarios domésticos estarían imposibilitados de pagar las tarifas que se definirían en ese esquema, conforme a la gran desigualdad qué hay en el país, como actualmente ocurre en otros países. El Estado se vería imposibilitado de asumir ese costo catastrófico.” Es lo que afirma la iniciativa en su exposición de motivos.
La rendición de cuentas tiene como espíritu el cuidado, el control, el monitoreo de los “recursos” (bienes comunes) del Estado, particularmente los que van dirigidos a fortalecer las finanzas del Estado. Se puede dar de varías formas, según la teoría clásica, vertical, horizontal, transversal y una a propuesta del autor, rendición de cuentas efectiva o consolidada.
De no contar con mecanismos eficaces, se corre un doble el riesgo, por un lado, un sistema autoritario y uso discrecional de información y recursos por parte de las instituciones del Estado y por otro, el incumplimiento y abuso de los privados.
La tarifa eléctrica no es susceptible de disminución porque es una variable de marcado, solamente el Estado puede generar equilibrios.
- Existe una paradoja entre tarifas y subsidios. Las tarifas buscan el consumo racional del servicio y la recuperación de costos, mientras que los subsidios persiguen el principio de equidad. Por eso, son dos autoridades diferentes las que realizan cada una de esas consideraciones. Con independencia de las tarifas definidas por la CRE, la Ley de la Industria Eléctrica establece que el Ejecutivo puede determinar un mecanismo de fijación de tarifas diferentes para determinados usuarios, como los programas de apoyo a través de subsidios, establecidos al sector residencial y agrícola. (García, 2018)
[4] Generación.- La iniciativa de reforma en materia eléctrica no cierra la puerta a la iniciativa privada y menos a las energías limpias, permite participación del 46 por ciento. La iniciativa fortalece la estructura del Estado mexicano y no debe confundirse al Estado con el gobierno en turno. El fortalecimiento de la Comisión Federal de Electricidad es una solución en momentos de emergencia económica, requiere de un amplio consenso para fortalecer la Constitución Política de la República y con ello, superar Estado versus mercado, lo que se pretende es hacer eficiente al mercado bajo la rectoría del Estado, destacando que la sociedad debe ser beneficiaria del mercado y no el mercado de ella.
Lo anteriormente señalado, hace sentido con lo que la iniciativa señala “la Comisión Reguladora de Energía, otorgó permisos de generación de manera ilimitada y sin considerar la planeación y la demanda futura; la mayoría son renovables intermitentes, creando una sobre oferta de generación para atender la demanda eléctrica pronosticada para el 2024.
El siguiente dato lo ilustra:
- La CRE cuenta con un total de mil 293 permisos y autorizaciones vigentes en materia de generación, importación y exportación de energía eléctrica, los cuales representan una capacidad total autorizada de 126,745 megawatts (MW), así como inversiones del orden de 152.5 mil millones de dólares. El 59 por ciento de estos permisos y autorizaciones corresponden a permisos de autoabastecimiento, pequeña producción, cogeneración, producción independiente, exportación, importación y usos propios (García, 2018).
[5] Suministro y Despacho.- [1] Las decisiones fundamentales de la industria eléctrica, al ser un área estratégica, no debe estar en manos privadas sino del Estado. Reiteramos que, [2] se corre el peligro de cambiar de monopolio público a monopolio privado, lo que significa que: [3] las empresas de electricidad inunden el mercado; [4] se limite el financiamiento para el desarrollo de proyectos de energía renovable de la CFE, [5] aumente la remisión de utilidades a las empresas matrices extrajeras y en consecuencia, se debilite la soberanía nacional poniendo en riesgo la seguridad nacional. De modo que, es positivo que CFE podrá adquirir electricidad generada por privados sujeto a contratos con límites del 46 por ciento.
[6] Permisos y Contratos.- Se dijo que una reforma constitucional es la decisión política fundamental que cambia la forma de Estado, en consecuencia, cambia el modelo constitucional y las fuerzas que actúan sobre él. Por lo tanto, la decisión será legitima invocando el interés nacional.
[7] Transición Energética.- Si bien la transición energética es fundamental para (…) acompañada de las presiones económicas, la iniciativa no rehuye al compromiso y en el que la CFE y no las compañías de electricidad, es el instrumento para no olvidar a los más desfavorecidos en el proceso. El monopolio sólo tiene connotación negativa para los neoliberales que responde a un interés de mercado.
[8] Tarifas.- Al ser el esquema tarifario (tarifas) una variable del mercado difícilmente podrá tener, en el transcurso del tiempo, disminuciones, por lo que, el Estado es el único ente legítimo capaz de generar un equilibrio y contener los abusos del mercado. Estamos en el viejo dilema Estado versus Mercado. En la dicotomía fines de la empresa privada y empresa pública.
Los vicios de corrupción han limitado la capacidad institucional de CFE, no obstante, esos vicios no son exclusivos del sector público.
1 Politólogo, Administrador Público con especialidad en Derecho de la Energía por la Escuela Libre de Derecho. Miembro de la Red Académica de Gobierno Abierto, México (RAGA MX) Miembro del Grupo Promotor de la Cámara Nacional de la Industria Energética. E-mail: juloyohe@gmail.com
