Durante más de tres décadas, el paradigma neoliberal sintetizado en el Consenso de Washington sostuvo que la liberalización de los mercados, la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y las privatizaciones eran condiciones suficientes para impulsar el crecimiento económico. Bajo esa visión, la política industrial fue relegada al considerarse una fuente de distorsiones, captura de rentas y asignación ineficiente de recursos. Se asumía que los mercados, a través del sistema de precios, podían orientar por sí mismos la inversión, la innovación y la transformación productiva.
Sin embargo, la experiencia acumulada durante las primeras décadas del siglo XXI mostró los límites de ese enfoque. La crisis financiera internacional de 2008, la aceleración del cambio tecnológico, los procesos de desindustrialización en varias economías avanzadas, la creciente competencia geoeconómica entre grandes potencias, la emergencia climática y, de manera particularmente contundente, las disrupciones de las cadenas globales de suministro provocadas por la pandemia de COVID-19 evidenciaron que los mercados, guiados por incentivos de corto plazo, no garantizan por sí solos la resiliencia económica, la innovación estratégica, la seguridad productiva ni las transformaciones estructurales necesarias para enfrentar desafíos globales (Mazzucato, Misión economía: Una guía para cambiar el capitalismo; Rodrik, Juhász y Lane, La nueva economía de la política industrial).
Como respuesta a estas limitaciones, en la última década se ha consolidado un renovado paradigma de política industrial que ha recuperado legitimidad tanto en el debate académico como en la formulación de políticas públicas. Este enfoque abandona la concepción tradicional centrada en la protección permanente de sectores específicos, la sustitución de importaciones o la selección anticipada de “campeones nacionales”, para concebir la política industrial como una estrategia orientada a impulsar procesos continuos de innovación, aprendizaje y transformación estructural (Juhász, Lane y Rodrik, La nueva economía de la política industrial). En este marco, el Estado deja de ser un mero corrector de fallas de mercado para convertirse en un actor estratégico capaz de coordinar inversiones, reducir la incertidumbre inherente a la innovación, fortalecer capacidades productivas y orientar el desarrollo económico hacia objetivos de largo plazo con alto valor social, tecnológico y ambiental (Mazzucato, El Estado emprendedor: Mitos del sector público frente al privado).
Desde esta perspectiva, el crecimiento económico debe entenderse como un proceso dinámico de transformación estructural mediante el cual los recursos, el conocimiento y la inversión se desplazan desde actividades de baja productividad hacia otras con mayor contenido tecnológico, innovación y valor agregado (Mazzucato, Misión economía: Una guía para cambiar el capitalismo; Rodrik, Juhász y Lane, La nueva economía de la política industrial). Este proceso requiere instituciones públicas capaces de aprender, experimentar, coordinar actores y adaptarse a entornos marcados por una elevada incertidumbre tecnológica y productiva. Por ello, la política industrial ya no se orienta a proteger indiscriminadamente determinados sectores, sino a desarrollar las capacidades científicas, tecnológicas e institucionales que permiten el aprendizaje colectivo, la innovación y el fortalecimiento sostenido del aparato productivo.
La propuesta del Estado Emprendedor, desarrollada principalmente por Mariana Mazzucato, redefine el papel del sector público en la economía y desafía la visión tradicional que lo limita a corregir “fallas de mercado”. Bajo esta perspectiva, la política industrial moderna no se limita a intervenir cuando el sector privado falla, sino que busca liderar el proceso de transformación mediante una visión, una misión y una estrategia capaces de generar nuevos paisajes industriales. La experiencia histórica muestra que innovaciones de gran impacto, como Internet, el Sistema de Posicionamiento Global (GPS), las pantallas táctiles o las vacunas basadas en ARN mensajero, fueron posibles gracias a décadas de inversión pública de alto riesgo y a una estrecha articulación entre el Estado, las universidades, los centros de investigación y las empresas (Mazzucato, El Estado emprendedor: Mitos del sector público frente al privado; Misión economía: Una guía para cambiar el capitalismo).
Este enfoque se articula con los principios formulados por Rodrik y Aiginger para el diseño de políticas industriales eficaces. En primer lugar, las intervenciones deben responder a objetivos estratégicos claramente definidos y verificables, evitando la proliferación de apoyos generalizados o permanentes. Además, la política industrial debe concentrarse en resolver restricciones específicas que limiten la productividad, la innovación, la transformación tecnológica, la transición ecológica o el fortalecimiento de cadenas productivas estratégicas. En segundo término, los instrumentos de política deben ser temporales y estar sujetos a revisiones periódicas que permitan modificar, ampliar o retirar los incentivos públicos conforme evolucionen las condiciones económicas y los resultados obtenidos (Aigingery Rodrik, El reconocimiento de la política industrial y una agenda para el siglo XXI).
Dos fallas de mercado justifican especialmente esta intervención. La primera es el problema del autodescubrimiento (self-discovery): las empresas pioneras asumen los costos de explorar nuevas actividades productivas, mientras que los beneficios de un eventual éxito se difunden rápidamente entre sus competidores. Esta asimetría reduce los incentivos privados para innovar y justifica mecanismos públicos de cofinanciamiento, garantías, infraestructura tecnológica y apoyo a la investigación y el desarrollo para socializar el riesgo inicial (Rodrik, Política industrial para el siglo XXI).
La segunda corresponde a las fallas de coordinación. El desarrollo de sectores tecnológicamente complejos requiere inversiones complementarias en infraestructura, logística, capital humano, financiamiento, sistemas de certificación, redes de proveedores e instituciones regulatorias. Dado que ningún agente privado tiene incentivos suficientes para realizar estas inversiones de manera aislada, la ausencia de coordinación puede mantener a la economía atrapada en equilibrios de baja productividad. En consecuencia, el Estado debe actuar como coordinador estratégico, articulando inversiones y actores mediante mecanismos de colaboración con el sector privado, la academia y los centros de investigación para identificar las restricciones reales al desarrollo y evitar decisiones públicas desconectadas de las necesidades productivas (Rodrik, Política industrial para el siglo XXI; Una economía, muchas recetas: La globalización, las instituciones y el crecimiento económico).
La literatura especializada identifica como un componente esencial la construcción de instituciones dotadas de autonomía técnica, pero estrechamente vinculadas con los actores económicos y científicos, condición que Rodrik retoma del concepto de “autonomía arraigada” de Peter Evans (Rodrik, Política industrial para el siglo XXI; Una economía, muchas recetas: La globalización, las instituciones y el crecimiento económico). Estas agencias deben contar con capacidades analíticas para seleccionar instrumentos, coordinar inversiones y evaluar resultados con independencia de presiones políticas de corto plazo, sin perder el contacto permanente con las necesidades del aparato productivo. Al mismo tiempo, toda intervención debe apoyarse en procedimientos transparentes para la asignación de apoyos, criterios públicos de selección de beneficiarios y mecanismos efectivos de rendición de cuentas que reduzcan la captura de rentas y fortalezcan la legitimidad de la acción estatal.
La experimentación constituye otro rasgo distintivo de la nueva política industrial. Ningún programa debe considerarse definitivo; por el contrario, los instrumentos deben someterse a evaluación permanente mediante indicadores verificables de desempeño, auditorías técnicas y mecanismos de seguimiento que permitan corregir errores, introducir ajustes oportunos o cancelar aquellos programas que no alcancen los objetivos previstos (Aiginger y Rodrik,El reconocimiento de la política industrial y una agendapara el siglo XXI; Rodrik, Política industrial para el siglo XXI). La incorporación de cláusulas de salida evita que los incentivos públicos se transformen en subsidios permanentes desvinculados de resultados y fortalece la capacidad de adaptación del Estado frente a un entorno tecnológico y productivo en constante cambio.
La evidencia empírica reciente confirma que los resultados de la política industrial son heterogéneos y dependen, en gran medida, de la capacidad institucional del Estado para diseñar incentivos adecuados, coordinar inversiones y evaluar sistemáticamente sus resultados (Rodrik, Juhász y Lane, La nueva economía de la política industrial). En consecuencia, el éxito de la política industrial del siglo XXI no radica en la capacidad gubernamental para “elegir ganadores”, sino en construir instituciones que promuevan el aprendizaje colectivo, compartan riesgos con el sector privado, impulsen el descubrimiento productivo y aceleren la transformación estructural mediante la innovación, el desarrollo tecnológico y la acumulación de capacidades productivas (Mazzucato, Misión economía: Una guía para cambiar el capitalismo; Rodrik, Una economía, muchas recetas: La globalización, las instituciones y el crecimiento económico.).
En síntesis, la principal innovación de la nueva política industrial consiste en desplazar el énfasis desde la protección sectorial hacia la construcción de capacidades productivas, científicas, tecnológicas e institucionales que hagan posible la transformación estructural de la economía (Rodrik, Juhász y Lane, La nueva economía de la política industrial). En este paradigma, el crecimiento económico deja de entenderse como el resultado espontáneo del mercado para concebirse como un proceso de aprendizaje, innovación y cambio estructural que exige la acción coordinada del Estado, las empresas, las universidades y los centros de investigación. Lejos de sustituir al mercado, el Estado emprendedor actúa como catalizador del desarrollo, creando las condiciones necesarias para fortalecer la competitividad, incrementar la resiliencia productiva y orientar el crecimiento hacia un modelo más inclusivo, sostenible, tecnológicamente dinámico y preparado para afrontar los desafíos estratégicos del siglo XXI (Mazzucato, El Estado emprendedor: Mitos del sector público frente al privado).
