Hugo López Rosas (El Colegio de Veracruz)
El pasado 7 de febrero, en el marco del foro de discusión “Transformando el Régimen de Agua en México. Hacia una Ley General de Aguas y reformas a la Ley de Aguas Nacionales” llevado a cabo en el Organismo de Cuenca Golfo Centro de la Conagua en Xalapa, Veracruz, la Dra. Judith Domínguez Serrano, Investigadora de El Colegio de México, presentó su ponencia en la que expuso una perspectiva técnica y jurídica que respalda la necesidad de contar con dos leyes, en lugar de una sola, para abordar de manera eficiente y clara los distintos aspectos del derecho humano al agua y su administración.
Una estructura jurídica acorde con la Constitución
Uno de los principales argumentos a favor de contar con dos leyes es la distinción constitucional que existe entre el derecho humano al agua y la administración de los recursos hídricos. Mientras que el artículo 4° constitucional garantiza el derecho humano al agua, el artículo 27 establece el régimen de propiedad y administración de los bienes nacionales, incluyendo el agua.
Las iniciativas previas han fracasado en gran parte debido a su carácter excesivamente amplio e inconstitucional. Se han intentado fusionar en una sola ley múltiples disposiciones que afectan distintos ámbitos jurídicos, lo que genera textos normativos de gran extensión y difícil comprensión, además de inconsistencias legales que terminan por invalidar las propuestas.
Dividir el marco jurídico en dos leyes permitiría establecer de manera clara las competencias de cada una: una Ley General de Aguas que garantice el derecho humano al agua y establezca disposiciones mínimas para su cumplimiento en todos los estados, y una Ley de Aguas Nacionales reformada que regule el uso, distribución y administración del recurso hídrico bajo un esquema de planificación efectiva y transparencia.
Una Ley General de Aguas enfocada en la equidad y el acceso
La Ley General de Aguas debe ser un instrumento de mínimos básicos, estableciendo directrices fundamentales que permitan a los estados adaptar sus normativas locales a las condiciones geográficas y sociales específicas de cada región. Esta ley debe respetar la soberanía de los estados y la competencia de los municipios en la gestión del agua potable, sin imponer regulaciones uniformes que puedan ser inviables en ciertos contextos.
Para garantizar su efectividad, la Ley General de Aguas debe incluir:
- Una estrategia de coordinación intergubernamental para garantizar el acceso al agua potable.
- Un sistema de información pública sobre la disponibilidad y calidad del agua.
- Un catálogo de organismos operadores que permita monitorear el desempeño de los prestadores de servicio.
- La garantía de financiamiento y la definición de criterios para el pago de servicios, así como incentivos para mejorar la gestión municipal del agua.
- Mecanismos de participación social en la planeación y supervisión de los servicios de agua potable y saneamiento.
La reforma a la Ley de Aguas Nacionales: una necesidad impostergable
La actual Ley de Aguas Nacionales presenta vacíos normativos y problemas de aplicación que han permitido el sobre-concesionamiento, la falta de transparencia y la ausencia de una planificación hídrica efectiva. No obstante, el problema no solo radica en el texto de la ley, sino en su falta de aplicación y supervisión efectiva.
Para hacer frente a estos desafíos, la reforma a la Ley de Aguas Nacionales debe centrarse en:
- Planificación hídrica obligatoria y vinculante: la actual programación hídrica es orientativa y no se ejecuta de manera efectiva, lo que genera incertidumbre en la gestión del recurso.
- Transparencia en el sistema de concesiones: actualmente, las concesiones se otorgan sin competencia ni publicidad, lo que fomenta la concentración del agua en ciertos sectores. Se debe establecer un proceso de competencia y priorización de usos con información pública y mecanismos de vigilancia ciudadana.
- Fortalecimiento de los Consejos de Cuenca: su integración y funciones deben revisarse para que realmente cumplan un papel en la toma de decisiones sobre el agua.
- Incorporación de comunidades y pueblos indígenas en la gestión del agua: dado que las recientes reformas constitucionales les otorgan nuevas competencias, es fundamental articular su papel dentro del marco de la administración hídrica.
- Calidad del agua y monitoreo ciudadano: el deterioro de la calidad del agua es un problema grave, especialmente en algunas regiones del país. Se debe fomentar la participación social en el monitoreo de la calidad del agua para garantizar que su consumo sea seguro.
Dos leyes para una gestión más efectiva del agua
El establecimiento de dos leyes no solo es una solución jurídicamente viable, sino también una estrategia eficiente para abordar los desafíos hídricos de México. La creación de una Ley General de Aguas permitirá garantizar el derecho humano al agua con mínimos esenciales y mecanismos de coordinación, mientras que la reforma a la Ley de Aguas Nacionales dotará al país de un marco normativo más transparente, eficiente y adecuado para la administración de los recursos hídricos.
En un contexto de crisis climática y escasez de agua, es imperativo que las decisiones legislativas sean técnicamente sólidas y legalmente viables. La propuesta de dos leyes responde a esta necesidad, evitando errores del pasado y garantizando una gestión hídrica que realmente responda a las exigencias del país y de su población.
Opinión personal sobre la priorización del uso del agua
En el contexto de la reforma al sistema de concesiones propuesta por la Dra. Judith Domínguez, considero fundamental hacer una observación crítica sobre la priorización del uso del agua en el sector agrícola. Si bien la ponente señala acertadamente la necesidad de establecer mecanismos de competencia y priorización en el otorgamiento de concesiones, es necesario profundizar en la categorización de los usos agrícolas.
Las estadísticas actuales muestran que en México el 76% del agua se destina a la agricultura, similar al 72% que señala la FAO(ONU) a nivel mundial. Sin embargo, esta cifra agregada oscurece una realidad importante: no toda el agua utilizada en la agricultura se destina a la producción de alimentos básicos o esenciales. Una parte significativa se emplea en la producción de materias primas (commodities) para industrias que no son imprescindibles para el bienestar humano, como:
- Cereales destinados a la producción de bebidas alcohólicas o comida chatarra.
- Cultivos para la elaboración de alimentos ultraprocesados.
- Caña de azúcar para la industria de bebidas azucaradas o alcohólicas.
- Materias primas para biocombustibles y cosméticos.
Por lo tanto, propongo que el nuevo marco jurídico del agua debe incluir una categorización más detallada de los usos agrícolas, distinguiendo entre:
- Producción de alimentos básicos y esenciales para la seguridad alimentaria.
- Producción de materias primas para industrias no esenciales.
Esta distinción permitiría una priorización más racional y justa del recurso hídrico, asegurando que, en los sistemas agrícolas, el agua se destine primordialmente a la producción de alimentos fundamentales para la población, antes que a la producción de bienes de consumo no esenciales.
La división en dos leyes, como propone la Dra. Domínguez, facilitaría la implementación de este sistema de priorización más detallado, ya que permitiría establecer criterios claros en la Ley de Aguas Nacionales mientras se mantiene la garantía del derecho humano al agua en la Ley General de Aguas.
